Audizione di Luca Perilli al Senato sul d.l. 100/2026

Il presidente della seduta introduce l'audito: il presidente Luca Perilli, presidente della VII Sezione civile del Tribunale di Brescia, specializzata in materia di migrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini. Il presidente segnala che il presidente Perilli ha presentato una memoria, in distribuzione, e gli cede la parola.

Intervento (dal min. 35:08)

Grazie presidente, grazie senatrici e senatori per questa opportunità. Io sono anche, da alcuni anni, punto di contatto nazionale per le corti e i tribunali — si chiama così — dell'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo. Alcuni temi sono già stati anticipati dal professor Marinai; io mi concentrerò su quella parte del decreto legge che dà attuazione ad alcuni strumenti normativi del Patto: la trasposizione della direttiva accoglienza e l'adattamento interno a quattro dei nuovi regolamenti che compongono un ordito normativo vastissimo e che cambia sostanzialmente il sistema comune europeo dell'asilo dell'Unione europea.

Come diceva il professor Marinai, i regolamenti sono stati pubblicati l'11 giugno 2024, e i due anni servivano per adottare strategie e per coinvolgere le istituzioni e attribuire loro delle risorse per affrontare il nuovo sistema. Purtroppo noi siamo arrivati alla pubblicazione senza sapere nulla — noi uffici specializzati — né di strategie né di norme, che abbiamo appreso appunto con la pubblicazione del decreto legge. E questo è particolarmente rilevante in relazione al principale strumento di gestione delle procedure di asilo, che è stato menzionato dal professor Marinai: sono le procedure di frontiera.

Queste procedure di frontiera sono note all'Italia, perché già esistono nella direttiva procedure — che è stata abrogata dal nuovo regolamento — e era l'articolo 43, a cui l'Italia ha dato attuazione col decreto legge 20/2023. Si tratta di quelle procedure di frontiera che poi hanno dato luogo a quella giurisprudenza sulla possibilità, da parte dei tribunali italiani, di sindacare la designazione del paese terzo di origine sicuro: si trattava di procedure di frontiera associate al trattenimento o alla detenzione amministrativa, e che hanno poi portato alla decisione della Corte di Giustizia del 1° agosto 2025. A quanto io so, da quel momento la detenzione dei migranti — il trattenimento amministrativo — è cessata anche in relazione al Protocollo Albania.

Oggi ritornano queste procedure di frontiera e diventano obbligatorie in tre casi specifici previsti dall'articolo 42 del regolamento procedure. Uno di questi casi, quello della lettera j), è un caso particolarmente ampio, che coinvolge potenzialmente decine di migliaia di richiedenti asilo. Qui è importante osservare che, con una decisione della Commissione europea del 2024, all'Italia sono state attribuite a regime 32.000 procedure di frontiera: si tratta del 26,7% di tutte le procedure di frontiera dell'Unione europea. La Germania ne ha avuto l'1,2%, la Francia il 2,1%, e un altro 25% è stato assegnato all'Ungheria, che però nel 2025 — sono dati dell'Agenzia dell'asilo — ha ricevuto 130 domande di protezione internazionale, contro le oltre 130.000 dell'Italia. Questo significa che le procedure di frontiera sono a carico dell'Italia, dell'amministrazione italiana e poi dei tribunali.

Ora, ognuna di queste procedure di frontiera genererà più procedimenti giurisdizionali: perché ci sarà un procedimento sulla possibile convalida del trattenimento, oppure un reclamo contro la limitazione della libertà di movimento dei migranti; una procedura urgente per l'autorizzazione a rimanere sul territorio dello Stato pendente il giudizio, perché in questi procedimenti è possibile in linea di principio rimpatriare mentre pende il giudizio avviato dai richiedenti asilo; e infine una decisione nel merito, in fatto e diritto, che deve essere assunta in tempi brevi. Quindi una sostanziale triplicazione di procedure. Se pensiamo a 32.000 procedure moltiplicate, e le confrontiamo con la capacità dei tribunali di definire storicamente le domande di asilo, vediamo che questa capacità si assesta sui 34.000 procedimenti — solo nel 2025, grazie all'apporto dell'Ufficio per il processo, abbiamo avuto un incremento del 20%.

Cosa significa questo? Significa che le risorse dei tribunali saranno destinate esclusivamente a gestire queste urgenze, in cui — come diceva il professor Marinai — c'è una compressione dei diritti dei migranti: possibile una certa limitazione alla libertà di movimento, la possibile privazione della libertà personale, una forte riduzione dei termini per impugnare — e quindi per approntare le difese — e infine la possibilità di essere espulsi pendente il giudizio. Ma il problema è che di fronte alle sezioni specializzate pendono attualmente altri 150.000 procedimenti di protezione internazionale. La legge prevede che i procedimenti attuali vengano definiti in otto mesi, ma già la prognosi attuale è superiore a quattro anni, e sono in arrivo dalle commissioni territoriali, secondo le nostre stime, altri 180.000 procedimenti con domande iniziate antecedentemente al 1° giugno 2026.

Questo cosa significa? Significa che i tribunali italiani, le sezioni specializzate, sono lontanissime dall'avere le risorse sufficienti per far fronte a questa moltitudine di procedure urgenti, in cui sono coinvolti — ripeto — diritti fondamentali dei migranti. Le soluzioni che il decreto legge dà sono soluzioni inefficaci, nel senso che questi tre giudici di pace che sono previsti all'interno delle sezioni già esistono: le nostre sezioni, non è nulla di nuovo, già li abbiamo. E l'idea di inviare, come previsto, un numero consistente di addetti dell'Ufficio per il processo per tre mesi, non formati — perché si tratta di persone che in precedenza non svolgevano queste funzioni, che sono funzioni specialistiche — significa solo che durante l'estate avremo un numero molto consistente di persone difficile da gestire anche logisticamente, senza poter ricevere un aiuto concreto.

Infine, l'ultima considerazione è sul fatto che queste sezioni specializzate, che adesso hanno ricevuto la competenza anche sulle convalide — che era stata trasferita alle corti d'appello — e qui si ritorna a coerenza, nel senso che abbiamo sempre sostenuto che anche la competenza sulle convalide dei trattenimenti dovesse far parte della specializzazione di queste sezioni: però si abolisce [la collegialità] [passaggio non udibile nel video per un problema tecnico di audio] ... e dall'altro la collegialità assicura riflessione, assicura coerenza interpretativa. Siccome non c'è una corte d'appello sopra le decisioni delle sezioni specializzate, c'è un rischio che tutto questo refluisca di fronte alla Corte di Cassazione, finendo per mettere in difficoltà anche la Corte di Cassazione.

Quindi io credo che, senza un intervento deciso sulle risorse delle sezioni specializzate — che dal mio punto di vista dovrebbero essere per lo meno triplicate, dal punto di vista di risorse giudiziarie — e senza un'assistenza stabile assicurata dalla legge di conversione all'Ufficio per il processo delle sezioni specializzate, siamo in una fase di incertezza. Io credo che manchino proprio le risorse per poter dare attuazione.

Il presidente di seduta ringrazia per l'intervento, segnalando che le ultime parole non sono state udite a causa di un problema tecnico (il microfono del presidente Perilli risultava disattivato), e apre alle domande dei senatori.

Domande dei senatori (dal min. 43:52)

Senatore Cataldi. Grazie presidente. Presidente, siamo arrivati, credo, al termine di questo ciclo di audizioni, e quindi volevo farle una domanda che mi stavo riservando di fare — già in passato non ho voluto porla, perché sono diverse le criticità che qualche audito ha segnalato, parlando anche di possibili violazioni di diritti umani. Vorrei che, in questa parte finale, si potesse un po' tradurre tutto ciò che è stato chiaramente espresso in termini teorici in qualche esempio pratico: caliamoci, non so, in una situazione reale. Immaginiamo una donna che fugge dalla tratta e fugge dai suoi aguzzini, e deve poi affrontare questo tipo di procedura: che cosa succede a questa donna? Oppure un minorenne, magari i genitori sono stati uccisi durante un conflitto armato in un villaggio, e si trova anche lui, magari, a finire su un barcone e arriva in Italia: che cosa può succedere loro? Quali sono le possibili violazioni dei diritti umani?

Senatore Bazzoli. Sì, grazie, ringrazio ovviamente anch'io il presidente Perilli. Io, intanto, apprendo con un certo sconcerto il fatto che sia entrata in vigore questa norma senza che dal Ministero della giustizia ci sia stata alcuna preliminare interlocuzione con le sezioni che vanno a occuparsi di questi procedimenti. Io ho dato anche un'occhiata alla memoria, che contiene i numeri che lei ha testé citato, e volevo chiedere questo — forse è una domanda per altri versi analoga a quella che ha fatto il collega Cataldi — ma se non arrivassero le risorse, questo cosa comporterebbe in termini di funzionalità dell'ufficio che lei presiede e degli uffici analoghi? Cioè: un allungamento straordinario dei tempi delle decisioni finali, una difficoltà addirittura ad affrontare e a decidere sui provvedimenti urgenti che vengono assegnati da questo nuovo provvedimento? Cioè, quale è l'impatto che, senza un intervento urgente come quello che lei suggerisce sulle risorse, questo nuovo provvedimento potrebbe avere sulla gestione ordinaria e sulla funzionalità degli uffici che lei presiede? Grazie.

Senatore Giorgis. Grazie presidente. Presidente Perilli, a suo giudizio, in mancanza di un'adeguata infrastrutturazione, di un adeguato investimento, di un adeguato rafforzamento del personale e delle condizioni operative dei tribunali e delle sezioni specializzate, rimane conforme all'ordinamento costituzionale e alle disposizioni del diritto europeo la previsione del rimpatrio anche in pendenza di giudizio?

Il presidente di seduta segnala nuovamente che il microfono del presidente Perilli risultava disattivato durante la chiusura precedente, e gli chiede di ripetere le ultime parole prima di rispondere alle domande.

Repliche (dal min. 47:34)

Presidente Perilli. Sì. Nella precedente chiusura io avevo sollecitato la necessità di dotare di sufficienti risorse le sezioni specializzate: io penso che sia necessario triplicare le risorse giudiziarie attuali per poter lavorare in modo — non so se adeguato, ma insomma — almeno all'altezza dei procedimenti prioritari. E poi avevo sollecitato l'attenzione sulla trasformazione dalla collegialità alla monocraticità, ritenendo che questo sia un errore.

Per rispondere alle tre domande, parto dalla prima: le violazioni dei diritti umani. Il compito del giudice è quello di assicurare il rispetto delle garanzie e dei principi fondamentali che l'Unione europea ci attribuisce testualmente nei regolamenti: il ruolo del rimedio effettivo. Se c'è una violazione di una garanzia, di un diritto, il compito del giudice è quello di intervenire per cercare di ripristinarlo. Ora, il problema che lei evidenzia è quello che noi definiamo di vulnerabilità: vulnerabili sono i minori, vulnerabili sono le vittime di tratta e molte altre categorie. Questi soggetti sono considerati in modo specifico, e anche con norme di tutela, dai regolamenti dell'Unione europea, che prevedono la necessità di identificazione e di supporto alle vittime vulnerabili; su questo i tribunali sono attivi da tempo con varie misure.

Il problema di queste norme è che sono talmente rapide nelle procedure — per dire, la procedura di screening si prevede di completarla in 24 ore, proprio per non incappare nei problemi delle convalide e della privazione della libertà personale — ma in 24 ore, per tutte le linee guida internazionali, è pressoché impossibile identificare le vulnerabilità. Quindi le procedure di frontiera prevedono che sia possibile l'estensione della limitazione alla libertà di movimento, o addirittura la detenzione amministrativa, anche di famiglie con minori, e, in casi eccezionali, di minori stranieri non accompagnati. Il problema è, innanzitutto, ripeto, quello di identificare queste situazioni, e poi di assicurare un adeguato supporto; quando ci sono procedure così rapide e così stringenti, anche — ripeto — per i diritti delle persone, c'è il rischio che alcune di queste situazioni sfuggano e non vengano adeguatamente tutelate. Per questo è molto importante dotare di risorse tutti i livelli. Il professor Marinai faceva riferimento a questo essenziale strumento dell'orientamento legale, che è previsto nel regolamento ma non è previsto nel decreto legge: come è possibile prestare una difesa adeguata se non viene istituito lo strumento che serve a queste difese?

Passando alla seconda domanda, quella su quali saranno le conseguenze: da un lato è difficile dirlo, perché noi non sappiamo ancora dove saranno eseguite le 32.000 procedure, nel senso che il regolamento — così come il decreto legge di recepimento — prevede la cosiddetta finzione di non ingresso: cioè si finge che, giuridicamente, la persona non sia entrata sul territorio dello Stato. Questo è consentito dal regolamento procedure, e la si colloca in qualche punto del nostro Paese, ritenendo che la domanda sia infondata e che sia destinata al rimpatrio. Ma se non si sa dove le persone saranno collocate, non è possibile identificare la giurisdizione, e quindi non è possibile predisporre le risorse giurisdizionali per affrontare queste procedure urgenti. Questa è qualcosa che noi ancora non sappiamo. E non ci saranno solo le procedure urgenti triplicate relative alle procedure di frontiera, ma oggi diventano obbligatorie anche le procedure accelerate, in termini molto ristretti e con riduzione delle garanzie — sono quelle dalla lettera a) alla lettera g) dell'articolo 42 del regolamento — per le quali ci saranno decine di migliaia di procedimenti.

Ora, dire che cosa potremo fare con 140.000 pendenze e 150.000 in arrivo — e qui si ha una prognosi di durata di molto più di quattro anni — e separatamente queste procedure urgenti, per le quali le commissioni territoriali, cioè il primo grado, hanno ricevuto dal decreto legge l'assunzione di nuovi 250 funzionari e l'istituzione di 23 nuove sezioni, è difficile dirlo. Cioè, noi ci attrezzeremo secondo priorità, faremo quello che è possibile, ma credo che non sia, in questo momento, consentito assicurare che tutte le urgenze che sono portate da questo nuovo Patto potranno essere gestite dalle sezioni specializzate, che si trovano in questa situazione.

Dunque, per quanto riguarda l'ultima domanda del senatore — mi sono un po' perso, me la può ripetere?

Il senatore Giorgis ripete la domanda.

In assenza di un presupposto organizzativo che consenta di garantire in tempi rapidi la risposta alla richiesta di asilo, di protezione internazionale, a suo giudizio i tempi previsti e la possibilità di procedere appunto in pendenza di giudizio all'espulsione configurano un possibile vizio di legittimità?

No, non configura un vizio di legittimità: configura una violazione del principio della ragionevole durata del processo, che potrebbe comportare una condanna dello Stato al risarcimento del danno. Tenete presente che, tra l'altro, molte di queste persone sono in accoglienza — cioè hanno diritto all'accoglienza fino alla definizione del giudizio di primo grado — e quindi questo determina un prolungamento dell'accoglienza a carico dello Stato. Io credo che questo costo dell'accoglienza non sia tenuto in considerazione quando si adottano questi provvedimenti: ci sono decine di migliaia di persone in accoglienza, e vi resteranno fino alla decisione definitiva, se ne hanno diritto.

Il presidente di seduta ringrazia il presidente Perilli e tutti gli auditi, dichiarando concluso il ciclo di audizioni informali sul provvedimento, il cui esame prosegue nelle sedi ordinarie delle Commissioni.