Decreto cautelare e ordinanza definitiva (reclamo art. 5-quinquies d.lgs. 142/2015) · R.G. 8695/2026
Massima
Gli artt. 5-ter, 5-quater e 5-quinquies d.lgs. 142/2015 non disciplinano né il contenuto concreto dell'autorizzazione a risiedere in un luogo specifico né le modalità di adempimento degli obblighi informativi imposti dall'art. 9, par. 5, Dir. (UE) 2024/1346: proprio questa lacuna impone di verificare con particolare rigore che il richiedente sia stato informato, in lingua a lui comprensibile, del contenuto concreto dell'obbligo, delle conseguenze della sua violazione e delle caratteristiche della procedura di frontiera. Non basta il rinvio a un modulo con link o QR code. È inoltre illegittima l'applicazione della procedura di frontiera quando il modulo di screening dà conto dell'invio del richiedente all'ente anti-tratta e la determina afferma apoditticamente l'assenza delle condizioni degli artt. 21, par. 2 e 53 Reg. (UE) 2024/1348. La verifica della legittimità della procedura di frontiera ha carattere officioso; il dato Eurostat ha valore soltanto indiziario. Respinti invece il motivo sull'incompetenza del Presidente della Commissione e quello sul trattenimento de facto: l'obbligo di rientro entro un orario incide sulla libertà di circolazione, non sulla libertà personale ex art. 13 Cost.
Un unico procedimento, dalla misura cautelare alla decisione definitiva. Il Tribunale di Palermo, Sezione specializzata in materia di immigrazione (giudice dott. Michele Guarnotta), ha deciso il reclamo ex art. 5-quinquies d.lgs. 142/2015 proposto da un cittadino pakistano richiedente protezione internazionale, sottoposto a procedura accelerata di frontiera ai sensi degli artt. 43, 45 e 54 Reg. (UE) 2024/1348, avverso il provvedimento del Prefetto di Agrigento del 18 giugno 2026 che lo autorizzava a risiedere esclusivamente presso il Centro di accoglienza di Siculiana (AG) per un massimo di dodici settimane dalla registrazione della domanda, con erogazione delle misure materiali di accoglienza subordinata all'effettiva residenza nel luogo indicato (art. 5-ter, comma 4).
È il primo caso di Villa Sikania: lo stesso provvedimento prefettizio del 18 giugno 2026 è all'origine del reclamo gemello R.G. 8694/2026, deciso dalla stessa Sezione con altro giudice.
Con decreto del 27 giugno 2026 il Tribunale ha fissato l'udienza di comparizione e sospeso inaudita altera parte gli effetti esecutivi del provvedimento prefettizio (PDF del decreto cautelare).
Sul piano dello strumento, il decreto ha ritenuto ammissibile la tutela cautelare atipica ex art. 700 c.p.c.: l'art. 5-quinquies d.lgs. 142/2015 prevede il reclamo ma non contempla alcuna misura cautelare tipica idonea a sospendere immediatamente gli effetti del provvedimento prefettizio. Il fumus è stato individuato anzitutto nella mancata considerazione delle condizioni di vulnerabilità già emerse in sede di screening; il periculum negli effetti di una misura incidente sulla libertà di movimento e non riparabile per equivalente.
Sciogliendo la riserva assunta all'udienza del 13 luglio 2026 — nella quale il reclamante è stato sentito personalmente con interprete di lingua urdu — il Tribunale ha confermato il provvedimento cautelare e revocato il provvedimento prefettizio. È una delle prime decisioni che affronta in modo organico l'istituto introdotto dagli artt. 5-ter e ss. d.lgs. 142/2015.
Il motivo è fondato, ed è il passaggio di maggior rilievo sistematico. L'art. 9, par. 5, Dir. (UE) 2024/1346 impone di informare per iscritto il richiedente autorizzato a risiedere in un luogo specifico della decisione, dei mezzi di impugnazione e soprattutto delle conseguenze dell'inosservanza degli obblighi che ne derivano, in una lingua che comprenda, mediante una comunicazione «concisa, trasparente, comprensibile e facilmente accessibile».
Gli artt. 5-ter, 5-quater e 5-quinquies d.lgs. 142/2015 disciplinano l'autorizzazione, il provvedimento prefettizio e il rimedio giurisdizionale, ma non contengono una disciplina espressa di quegli obblighi informativi. Secondo il Tribunale, proprio tale lacuna «impone di verificare con particolare rigore, nel singolo caso concreto, che le informazioni richieste dalla normativa unionale siano state effettivamente fornite». Se la legge non definisce quali obblighi gravino concretamente sul richiedente, l'amministrazione non può limitarsi a notificare l'atto o a consegnare documentazione generica.
Nel caso concreto l'Amministrazione non ha provato l'adempimento con riguardo a: a) il contenuto dell'autorizzazione a soggiornare in un luogo specifico; b) le conseguenze della sua violazione; c) le caratteristiche e gli effetti della procedura di frontiera. Il provvedimento era redatto in italiano, non risulta tradotto oralmente né per iscritto in urdu — l'unica lingua parlata dal reclamante — e reca soltanto la dizione «per notifica» con la firma del richiedente, senza indicazione della presenza di un mediatore. Il reclamante ha dichiarato di sapere soltanto che poteva uscire e rientrare in giornata, di ignorare se potesse allontanarsi definitivamente e di avere appreso solo dal proprio difensore che l'assenza dal centro poteva costargli l'accoglienza.
Sull'informazione relativa alla procedura di frontiera, il Tribunale valorizza l'impianto del Reg. (UE) 2024/1348 — considerando 31 (informazione tempestiva su diritti, obblighi e conseguenze dell'inosservanza, comprese quelle legate alla mancata collaborazione e al possibile ritiro implicito), considerando 65 (obbligo di soggiornare nei luoghi designati) e considerando 76 (la violazione degli obblighi può condurre alla mancata prosecuzione dell'esame o al ritiro implicito ex art. 41 Reg. 1348 e art. 23-bis d.lgs. 25/2008) — per concludere che l'informazione non è «un adempimento meramente formale». Il reclamante ha riferito che in Questura gli furono scattate fotografie, rilevate le impronte e richieste alcune firme, senza spiegazioni.
Netto il rilievo sul modulo con link o QR code: non è sufficiente il «mero richiamo […] al modulo contenente un link informatico o un QR code», tanto più che il reclamante ha dichiarato di aver visto il link soltanto in udienza, senza che gliene fosse spiegato il significato né indicato come accedervi.
Anche questo motivo è fondato. Nel modulo di screening risultava l'indicazione dell'invio del reclamante all'ente anti-tratta, circostanza che presuppone indicatori di sfruttamento, tratta o pregresse gravi violenze. L'art. 21 Reg. (UE) 2024/1348 impone di assicurare il sostegno necessario ai richiedenti che necessitano di garanzie procedurali particolari e, quando tale sostegno non possa essere efficacemente garantito, di non applicare — o far cessare — la procedura accelerata e quella di frontiera: la celerità procedimentale non può prevalere sulla tutela effettiva delle persone vulnerabili.
Le risultanze dello screening hanno trovato conferma in udienza: il reclamante ha riferito di essere stato detenuto in Libia per circa due mesi da soggetti armati, rinchiuso a lucchetto, privato del cibo per lunghi periodi e ripetutamente percosso, e di soffrire ancora di disturbi del sonno e incubi ricorrenti — indicatori di possibile tortura o trattamenti inumani mai valutati dall'amministrazione.
Il Tribunale respinge espressamente la difesa erariale secondo cui il modulo di screening attestava l'assenza di esigenze speciali: «proprio la contestuale presenza, nel medesimo documento, dell'indicazione relativa all'invio all'ente anti-tratta» rivela elementi di vulnerabilità che imponevano un approfondimento individualizzato, non potendo la classificazione formale del modulo prevalere sugli elementi concreti della vicenda personale. La determina presidenziale ha invece ignorato quel dato, affermando «apoditticamente» che non sussistevano le condizioni degli artt. 21, par. 2 e 53 Reg. 1348.
Poiché l'assoggettamento alla procedura di frontiera è il presupposto dell'autorizzazione ex art. 5-ter, l'illegittimità della prima si riverbera sul provvedimento prefettizio. Che, in più, non dà atto della valutazione individuale richiesta dall'art. 5-quater, comma 2, d.lgs. 142/2015 né motiva perché la struttura fosse idonea ad accogliere una persona con indicatori di tratta.
Competenza del Presidente della Commissione territoriale (art. 28, comma 1, d.lgs. 25/2008 e art. 42, par. 1, Reg. 1348): il motivo è infondato. La procedura di frontiera degli artt. 43 ss. Reg. 1348 è una modalità speciale di esame delle domande per le quali ricorrono i presupposti del regolamento, come confermano i considerando 60 e 64, che la collegano espressamente ad alcuni motivi di procedura accelerata. Il Presidente «non esercita un potere autonomo introdotto dall'art. 43», ma verifica i presupposti regolamentari e dispone l'esame accelerato di frontiera; del resto l'art. 5-ter, comma 2, d.lgs. 142/2015 — per cui l'autorizzazione «è sempre adottata» quando la domanda è esaminata ex art. 43 — presuppone l'esistenza di un atto che individui il richiedente come sottoposto alla procedura di frontiera.
Trattenimento de facto e questione di legittimità costituzionale dell'art. 5-ter: infondati. Il reclamante ha dichiarato di poter uscire liberamente durante il giorno e rientrare, senza obblighi di firma né controlli periodici; l'unica prescrizione era il rientro entro le 22.00. Richiamando CGUE, Grande Sezione, 14 maggio 2020, FMS, C-924/19 PPU e C-925/19 PPU — per cui si ha trattenimento quando lo straniero è obbligato a permanere in modo continuativo in uno spazio delimitato dal quale non possa allontanarsi legalmente di propria iniziativa — il Tribunale esclude la privazione della libertà personale ex art. 13 Cost.: l'autorizzazione configura senz'altro un vincolo, ma «attiene in modo esclusivo alla libertà di circolazione», imponendo soltanto l'obbligo di rientrare a una data ora. L'obbligo di rientro rileva però su un altro piano — come indice dell'esistenza di regole organizzative interne di cui il richiedente andava informato — e in ciò si salda con il primo motivo.
Pur avendo già accolto il reclamo, il Tribunale aggiunge che la verifica della legittimità della procedura accelerata di frontiera ha carattere officioso. La determina del Presidente della Commissione, adottata ex art. 43, par. 1, in relazione all'art. 42, par. 1, lett. j), Reg. 1348, «si limita ad un generico richiamo al dato statistico Eurostat» senza indicarne la fonte e senza verificare che il richiedente non appartenga a categorie per le quali quel dato non è rappresentativo. Il dato statistico ha valore soltanto indiziario e non può sostituire la valutazione individuale — la stessa conclusione dei decreti resi dalla Sezione nei ricorsi ex art. 35-ter: R.G. 9739/2026 e gemelli.
Spese compensate «stante l'assoluta novità delle questioni giuridiche prospettate».
Il procedimento è seguito dal progetto In Limine. Segnalando l'ordinanza, l'avv. Rossana Chillemi, difensore del reclamante, ne indica come profilo più interessante proprio quello degli obblighi informativi, e ne trae una conseguenza operativa che va oltre il caso deciso: se la legge nazionale non dice quali condotte l'autorizzazione imponga, allora il contenuto concreto va esplicitato e comunicato in modo chiaro e comprensibile fin dall'adozione del provvedimento prefettizio, e non ricostruito a posteriori in giudizio.
Il seguito lo conferma. Nei successivi reclami ex art. 5-quinquies pendenti a Palermo, i giudici — dopo aver sospeso inaudita altera parte — stanno chiedendo all'Amministrazione di precisare, già all'atto della costituzione, quale sia il contenuto del provvedimento reclamato in termini di condotte cui il richiedente è tenuto. La domanda, di per sé, misura l'indeterminatezza della norma.
L'avv. Riccardo Campochiaro, anch'egli per In Limine, mette a confronto le risposte delle amministrazioni e osserva che sono unite nel sostenere che i richiedenti «sono liberi», ma divergono su cosa l'obbligo sia:
La linea dell'Avvocatura, nei procedimenti palermitani, è che l'art. 5-ter, comma 1, d.lgs. 142/2015 — escludendo dall'autorizzazione «le strutture destinate all'applicazione delle misure di trattenimento» — esclude «in maniera incontrovertibile» ogni limitazione della libertà personale: si tratterebbe di una fictio iuris che consente di rimanere sul territorio a chi non ne avrebbe diritto, con controllo giurisdizionale ex post proprio perché non è misura restrittiva. Non un obbligo di dimora, quindi, che imporrebbe permanenza continuativa, ma un'autorizzazione che «non si sostanzia in prescrizioni specifiche di facere o non facere», il cui contenuto «deve essere indagato con riguardo alla ratio» della norma.
È esattamente la tesi che il Tribunale accoglie sul piano del trattenimento (§ 3) e rifiuta su quello informativo: se il contenuto dell'obbligo va «indagato» in base alla ratio, il richiedente non può conoscerlo — e allora l'informazione dovuta ai sensi dell'art. 9, par. 5, Dir. 2024/1346 non è stata data.
I PDF sono pubblicati in versione oscurata a tutela dei dati personali. Le posizioni degli avvocati e dell'Avvocatura dello Stato sono riportate come circolate tra i difensori: la fonte resta il provvedimento.
Norme collegate